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我国环境保护制度的制度变迁与绩效

来源: 时间:2018-08-05 18:40:16

我国环境保护制度的制度变迁与绩效

环境制度分为管制制度和经济激励制度。理论与实践证明,管制制度向经济激励制度转化是实现环境目标的一个自然结果,在不同国家具体实践历程有所不同。在我国,社会主义市场经济体系正在逐步完善,随着科学发展观的不断落实,未来环境保护制度的趋向必然是激励型的制度安排替代管制制度的主导地位。目前,我国已经确立了“预防为主,防治结合”、“谁开发,谁养护,谁污染,谁治理”和“强化环境管理”三大政策,形成了一套较为完整的环保制度体系,这些战略政策和管理制度的实施,使我国从总体上避免了经济快速增长条件下环境状况急剧恶化的局面,部分城市和地区的环境质量有所改善,促进了改革开放和经济社会的持续健康发展。

环境保护的管制制度安排与绩效

环境保护的管制制度又称命令——控制型制度,是我国占据主导地位的环境制度安排,突出特点是以直接管制与行政命令为主,制度实施过程中政府扮演主角,在宏观政策的制定或微观环境的监督都由政府直接操作,社会力量和市场作用发挥的空间有限;在制度执行过程中,政府往往采取直接禁止、制定环境标准、限期改进、处以罚款、勒令停工、甚至制裁等行政管制措施,控制经济主体危害环境的行为。目前,我国管制制度包括环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目标制度、城市综合整治定量考核制度、排放污染物许可制度、污染物集中控制制度、限期治理制度、污染物总量控制、区域限期达标或限期关停企业的命令等,大部分已获得了正式的法律制度地位。

(一)我国环境保护管制制度安排的特点与问题

政府主导的管制制度安排为主体。在我国的环保制度中,环境制度建构的主体是政府,而不是社会公众,政府行政干预和控制为主的管制制度安排占据了主要地位,而具有经济激励作用的环境制度安排则很有限,市场化程度较低,仅是法规制度和行政命令的补充。政府行为贯穿于环境保护的各个领域与环节,微观经济主体则是环保制度的被动接受者和被监督者,公众参与环境保护的方式、渠道较少。消费者和企业缺乏自觉遵守制度的激励,一旦制度出现了漏洞或监管不力,环境保护上的机会主义便会出现。

环境与经济发展相互兼顾。我国环保制度属于环境与经济发展兼顾型而非环境优先型,考虑环境保护目标需要的同时,更加关注环境制度对生产系统可能产生的负担,强调经济承受能力及技术可行性,相应治理措施的规范不够严格,对污染损害行为施加的压力不够,在环境制度中表现为环境对经济的妥协或让步。当然,这一特点与中国的经济发展阶段直接相关,在人均收入较低的现实国情下,单提“环境优先”不现实,但当环境与经济发展难以兼顾的,有可能牺牲环境而保障经济增长,即客观上放弃部分环境质量和环境福利保障经济增长。

缺乏正向激励的制度安排。环境破坏只是—种表象,破坏环境的行为主要源于经济利益,现行环保制度重规制而轻激励、重收费而轻防治、重惩罚而轻奖励的特点,致使有令不行、有禁不止,利益机制的缺失直接导致了环境资源的恶化。低额度的收费标准和罚款,使企业交纳排污费等于购买了合法的排污权,不仅没有有效规制排污企业,反而激励了对环境的破坏。

环境标准整齐划一。现行环境规章、标准主要以大企业为参照制订,而我国是一个区域、产业发展不平衡的大国,成千上万的中小企业遍布全国,却被要求执行一个共同的国家环保标准,虽然单个企业的污染物排放量不多,但总量很大,难以有效管制过于分散的中小企业。环境标准全国统一,而忽视地区环境条件、经济发展水平及企业治理成本的差异,从而导致效率不高和社会不公平。

典型的末端治理。我国在理论上建立了预防为主、源头控制的治理原则,但实践中只能做到“末端控制”或是“末端控制下的预防”,环境制度安排大多是危害发生后再实施的治理,污染防治与生产、消费脱节,环境保护囿于被动应付,增加了环境执法和环境治理的成本。同时,生产全过程控制及产品生命周期生态化管理,在发展战略选择中基本上处于起步阶段,实践中依然是“先污染后治理”的模式。

目标的宏伟性、抽象性与操作系统的模糊性。我国的环保制度带有强烈的理想主义色彩,与其说是约束人们行为的法律,不如说是一个奋斗纲领。由于目标过于宏伟及抽象,在实践中很难被有效执行。

(二)我国环境保护管制制度安排的绩效分析

环境保护的管制制度安排优势。管制制度采用行政命令直接控制经济主体的环境行为,制定具有法律强制性的标准,目标明确,具有立竿见影的环境效果。管制制度在消除外部性方面具有较大的确定性、权威性、直接性、强制性和高效性的特点,曾对我国的环境保护起到积极作用。对有害物质的控制,在生态敏感地带的禁止开发活动,在污染源数量相对较少情况下的管理,行政手段更为有效和简单。

环境保护的管制制度安排缺乏效率。管制制度设计的各污染源统一的排污标准,忽略了不同企业间的技术差异和污染控制成本的差异,使之无法在达标的同时实现污染控制成本的节省;政府为制定有效的环境标准、控制污染排放信息,需要耗费大量财力搜索企业排污的信息,大量的信息成本使管制失去了应有的效率,而企业缺乏治理动机,难以提供准确信息,影响了制度安排的有效性;刚性的标准难以对变化的环境和技术及时作出反应,缺乏灵活性和应变性,不利于促进企业技术革新;企业的经济目标与政府的环保目标并不一致,由于信息不对称,大量小而分散的污染源很难发现,企业可能夸大防治污染的成本而少报排污量,或采取不正当的手段规避监管,由此导致环境污染治理的预期效果并不理想。

我国的环境制度大多数是在计划经济体制背景下制定,在市场经济体制下继续运行,体制冲突不可避免,制度效力大大减弱。在经济体制转轨和国民经济高速发展时期,环境问题凸显,管制制度已经不能适应管理对象行为的迅速变化,而同市场经济体制具有“先天同质性”的经济激励制度由于灵活弹性的实施方式可以较好地兼顾差异,可以弥补这一缺陷。随着社会主义市场经济体制的建立和可持续发展战略、科学发展观的实施,运用经济手段保护环境成为环境管理的发展趋势,也成为当前环境经济学和环境管理部门研究和实践的新领域。

(一)环境保护经济激励制度安排的特点与问题

经济激励制度体系不完善。我国的经济激励制度种类较多,以税收手段、收费制度和财政手段为主体,但缺乏配套措施,并没有起到应有的作用。中国人民银行要求金融机构“不符合环保规定的项目不贷款”,由于没有配套措施,这项制度并没有得以实施。我国也建立了差别税收政策,但是与发达国家相比,我国的差别税收政策种类较少、应用领域较窄;环境税收制度仍处于初创阶段(理论研究阶段);生态环境补偿费、排污许可证交易、废物加收押金制度、环境资源核算、污染保障仍处于起步阶段。排污权交易制度发放了排污许可证,从1991年开始,排污权交易试点,并未进入到排污权交易阶段;国际上行之有效的押金——退款制度也未实施,这表明,我国环境保护的经济激励制度建设不平衡,市场机制的调节潜力难以充分发挥。

经济激励制度的负激励。现行的经济激励制度应用面窄,缺乏深度,对污染主体的约束力不够,表现为收费项目不全,收费标准偏低,部分排污收费标准仅为污染治理设施运行成本的25%左右,某些项目的收费甚至不到污染治理成本的10%,导致各地不同程度地存在“缴排污费、买排污权”的现象,难以发挥对企业环境保护的激励作用,无法真正实现促进排污单位合理利用资源、减少污染物排放量、改善环境质量的目的。

经济激励制度的作用发挥主要依赖于行政法规命令,而模拟市场作用方式的经济手段不多,这主要受传统惯性和路径依赖的影响;预防性的经济手段缺乏,末端罚款所占的比重最大。据统计,在国家、省、市级的有关法规中,罚款的项目多达100多项。

(二)环境保护经济激励制度安排的绩效

间接管理的有效性。经济激励制度以市场为基础,通过改变市场信号,把保护和改善环境的从政府转交给环境者,同时把环保行为选择的决策权也交给他们,通过影响经济主体的利益,引导其改变行为,这适合于具有不同条件、能力和发展水平的微观经济主体。对政府来说,修改和调整一种收费总比调整一项法律或规章制度更加容易和快捷,不需要全面监控经济主体的微观活动,从而大大降低了政策执行成本;对污染者来说,可以根据有关的收费情况进行行为选择,使环境管理更加灵活而有效。

利益的有效协调。经济激励制度实行“污染者付费原则”,可以有效地筹集环境保护所需要的资金,可投资于对环境有利的项目,还可以用于纠正不利于可持续发展的环境行为,对于环保资金短缺的国家来说,这一点尤其具有吸引力。对微观经济主体而言,可以自主选择以最少的成本而达到环境保护的目的,使得经济主体有动力改变危害环境的行为。

经济激励制度的有限性。经济激励制度的制定受到政策可接受性、相关政策的制约、管理的可行性、公平性的考虑、对市场竞争力的担心、产业政策等方面的影响,具体的实施,要求具备比较完备的市场体系、相应的法律保障、配套的规章和机构、相应的数据和信息等条件。由于现阶段我国实施条件的不完善使得环境保护经济激励制度安排的绩效大打折扣。

研究表明,政府力量与市场力量最终无法从根本上解决环境污染问题,单纯的市场与政府二元化取向已经不能适应环境保护与治理发展的需要,任何单一的制度设计无法适应环境这一公益物品的多样性和环境保护的多样需求。因此,实施制度创新,建立复合多样的环境保护激励制度来解决环境问题,势在必行,但在现阶段,现有的环境制度尚不适应市场经济下有效地保护环境资源的要求。环境保护制度的近期发展趋势是加强对激励制度的运用,充分利用市场机制应是我国今后进一步完善环境保护制度的核心理念,通过把市场机制与政府干预的有机结合,以经济诱导与惩罚约束经济主体实施环境保护行为,在此基础上进一步完善信息公开和公众参与制度,有效的制订和实施与之相配套的宏观政策、法规和制度,通过政府、市场与社会的多方努力,会使环境保护制度真正发挥效力。